2月3日,四川省委、省政府高规格召开全省乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章工作推进会,总结两项改革“前半篇”文章成绩经验,分析形势、明确任务,部署“后半篇”文章各项工作。会议充分肯定了两项改革取得的显著成效,用“通过改革收到一举多得的良好效应”“干成了一件多年来想干而没有干成的事”对本轮改革的特点和定位作出了综合评价。
乡镇行政区划和村级建制调整改革是省委结合省情实际贯彻落实党的十九届四中全会精神,作出的一项打基础、系全局、利长远的重大部署,是近年来四川涉及最广泛、群众最关注、影响最深远的重大基础性改革。
本轮改革,全省乡镇从4610个减为3101个、减少1509个、减幅32.7%,建制村从45447个减为27018个、减少18429个、减幅40.6%,村民小组从386120个减为232407个、减少153713个、减幅39.8%,社区从7804个增加到8261个、新增457个、增幅5.9%,并对1307个社区管辖边界进行优化。待凉山州普格等7个县村级建制调整改革4月底完成后,届时全省村建制预计减少1.9万余个、减幅41.8%;村民小组减少15.5万余个、减幅40.4%。
两项改革,实现了县域经济版图的整体性重塑、城乡融合格局的系统性再造、基层治理体系的结构性变革,在全国范围产生积极影响,被列为中国改革2020年度唯一的省级特别案例。
在全省范围内大规模调整乡镇行政区划和村级建制,近年来在中国并不多见。四川为何改?如何改?效果怎样?2月4日,四川在线记者走访省两项改革领导小组办公室(四川省民政厅),寻求答案。
谋划:
坚持问题导向、顺势而为 “多、小、密、弱”催生改革
谈及“为何改”,民政厅有关负责人向记者披露了一组数据:四川乡镇数量多,改革前有4610个,居全国第一,几乎是第二位河南和第三位河北的总和,乡镇平均人口和幅员面积分别为全国平均水平的51.7%、44.2%,经济实力与兄弟省份也有不小差距。
“总体来说,四川的乡镇存在数量多、规模小、分布密、实力弱的现状,稀释了公共资源、降低了服务效能、制约了经济发展、影响了乡村治理,导致微观体系不适应宏观战略、空间布局不适应城镇化进程、管理架构不适应治理能力现代化要求,迫切需要通过实施改革予以破解。村建制的情况也大体相类。”这位负责人说道。
对于两项改革,省委强调是“大势所趋、发展所需、民心所向”。对于这个“势”,这位负责人认为,“乡镇、村建制调整改革着眼于优化基层政权体系、组织架构和空间结构,是加强城乡基层治理的基础工程。调乡、合村、并组、优化社区,这一套‘组合拳’,是以镇村之‘小治’服务省委治蜀兴川之‘大治’。”
在他看来,这项改革既有四川镇村本身体量大小的考量,也遵循了经济社会发展规律。当前,农村存在人口“空心化”、产业“空壳化”、“三留守”现象突出等诸多问题,农村要素投入不足与资源浪费现象并存,基层治理体系和治理能力现代化的短板都日益凸现。本轮改革顺应了人口城镇化、产业规模化、服务便民化、治理现代化的趋势和规律,对县域内城镇体系、村庄布局、发展趋势进行了前瞻性定位,以更好地发挥建制调整对资源要素流动的导向作用。
部署:
打好“组合拳”不搞“一刀切”科学设置改革目标
在全方位、深层次、宽领域的系列调研后,围绕建制怎么调、干部怎么安、风险怎么控、组织怎么抓等关键问题,本轮“乡改”制定了省级层面的指导意见和区划调整、机构和干部、投资、财政的“1+4”政策文件;“村改”方面制定了村级建制调整改革的指导意见和村民小组调整、社区建制调整的实施意见,构建了系统周全的顶层设计。
“‘调乡’方面,明确了乡镇编制不上收、财政转移支付不减少、基础设施建设不削弱、基本公共服务不降低、干部安排不悬空‘五个不’要求。‘合村’方面,明确了农民享受的政策不变,农村各类权属关系不变,农业经济利益关系不变‘三个不变’配套政策。”民政厅相关负责人透露,在乡镇调整全面铺开前,为验证和完善政策体系,四川选择了代表不同类区的宜宾、自贡、遂宁3市和夹江、顺庆、仪陇3县(区)进行试点,发现问题、总结经验,形成了一整套操作流程和工作机制。这些承担试点任务的市和县(区),既为全省的“乡改”探了路,也为随后的“村改”提前试了水,提供了改革样本。
改革目标的设定,也经历了反复论证。民政厅负责人介绍,四川这轮改革,还引入了“胡焕庸线”,将全省分为平原、丘陵、山区和地广人稀高原地区四个类型,分别确定乡镇人口规模和面积大小指导标准,通过全省对标全国、平原对标东部、丘陵对标中部、山区对标西部的平均人口规模,经过反复论证最终提出全省减少乡镇建制1200个、村建制1.36万个,减幅30%左右的改革目标。而各市(州)、县(市、区)撤减目标的确定,经历了“两上两下”的过程。省委要求,各地要本着“地缘相近、产业相融、人口相适、大小相宜”原则,合理确定改革目标,宜撤则撤、宜留则留,不简单对着地图“画圈圈”,不简单“以数量论英雄”,改革不搞“一刀切”。
推进:
及时收集社情民意 30天公示回应民众诉求
镇村改革直接关系基层干部群众的利益。改革中,针对群众最担心的办事不方便、干部最担心的得不到妥善安置、地方政府最担心的财政转移支付会减少等问题,坚决兑现乡镇行政区划调整“五个不”和村级建制调整“三个不变”的政策承诺,将“五个一批”安置乡镇干部、“四个一批”分流村干部贯彻改革始终,给基层干部群众吃上“定心丸”。
改革推进中,组织召开群众恳谈会、干部座谈会、专家论证会1000余场次,征求意见建议3000多条,发放调查问卷、征求意见表10万余份,广泛听取干部群众以及专家学者意见;先后3轮深入各地开展巡回跟踪指导,并选择一批乡镇和村开展“解剖麻雀式”蹲点调研,建立了“省到县、市到乡、县到村、乡到户、村到人”的群众工作机制。同时,无论方案谋划还是推进实施,四川各地在方案形成后按照重大行政决策程序进行了为期30天的挂网公示,实打实回应民众利益诉求。
“我们全覆盖开展谈心谈话,对干部讲清楚人事安排、对群众讲清楚未来变化、对商家讲清楚蕴含商机、对乡贤讲清楚发展前景,消除基层干部群众疑虑。”该负责人表示,四川广泛征求群众意见,及时回应各方关切,特别是从一开始就明确“只向区划建制要效益,不与人民群众争利益”的改革取向,只调整建制,不撤并村庄、不拆迁农房、不在农民的土地权益上打主意,保持好乡村原有形态,对被撤并乡镇政府驻地维持卫生、教育、养老、治安、集市、办事等功能不变,确保民众当期利益不受损、长远利益有增进。
事实证明,依法稳妥推进的改革获得了百姓的接受和认可。
顺调:
因地制宜顺向调整 整体性重塑全省县域经济版图
“乡镇行政区划和村级建制调整改革,是我省县域经济版图的整体性重塑,其改革立意和基本考量是顺向调整。”民政厅相关负责人介绍,各地以新发展理念为统揽,顺应新型城镇化和乡村振兴演进之“向”,顺应产业、人口、交通等要素流动之“向”,顺应人民群众对美好生活新期待之“向”,顺应“人往高处走”的人心之“向”,对经济、社会、人文等有紧密联系的乡镇和村进行适度整合,促进了资源要素优化配置,形成了合理的“县城—中心镇(重点镇、特色镇)—普通乡镇—新村聚居点”的镇村体系,构建起适应高质量发展的县域生产力布局和新型城乡形态。
两项改革拓展了特色产业发展的新空间。改革后,乡镇平均面积从106平方公里增至156.7平方公里、增长47.8%,平均户籍人口由1.8万人增至2.93万人、增长62.7%;建制村平均面积从10.7平方公里增至17.7平方公里、增长65.4%,平均常住人口由877人增至1458人、增长66.2%,基本达到全国平均水平,镇村“多、小、密、弱”的空间形态得到显著改善。通过对镇村“多合一”调整,为县城驻地镇、县域副中心等优势区域发展打开了空间,乘势拉开一批现代农业园区、经开区等发展骨架,城乡空间布局、人口布局、产业布局明显优化。
两项改革蓄积了镇村经济社会发展“新动能”。改革后全省共形成中心镇(街道)540个、重点镇(街道)609个、特色镇(街道)711个;5万人以上乡镇达到517个、较改革前增长110%,10万人以上乡镇达到195个、较改革前增长124%。5000人以上的建制村达到912个。“这些乡镇和村将是未来镇村建设的支持重点。”该负责人讲到。镇村撤并将在学校、医院、集市、住房、养老、文化等方面产生新的建设需求,对加强基础设施建设、完善公共服务配套、培育发展镇村特色产业、促进县域经济高质量发展等方面将起到补短板、挖潜力、增后劲作用,构建起推动经济社会持续发展的“动力引擎”。
改革中,乡镇统一设置了党建工作、综合行政执法、社会事务机构和便民服务中心,因地制宜设置农民工服务中心,县级部门派驻站所普遍实行属地管理,构建起基层治理的“新架构”。改革后,乡镇平均行政编制从22.8名增加到32.8名、事业编制从14.8名增加到27.1名,分别比改革前增加10名和12.3名,从根本上扭转了乡镇“权、责、利”不对等和“官多兵少”“事多人少”的局面,激发了基层干部队伍“新活力”;村干部减少5.1万名,村书记平均年龄下降3.9岁、大专学历提高7.1个百分点、优秀农民工占比达到43.7%,破解了村干部“青黄不接”“能人进村”等难题,乡村振兴的组织基础和人才基础得到夯实。
改革还顺应服务便民化的要求,推进“放管服”改革向基层延伸,市县两级累计向所辖乡镇下放公共服务事项4535项,将直接面向基层群众的审批服务事项纳入便民服务平台,完善民事代办制度,并向村(社区)延伸,推行“一站式服务”“一门式办理”“最多跑一次”。在保证群众基本生产生活不受影响的前提下,因地制宜优化学校、卫生院、敬老院等布局,布局一批跨乡镇的区域次中心,建立与服务人口更相匹配、更为精准的公共服务体系,确保“学照上、病照看、场照赶、事照办”。
两项改革是一篇前后相续的大文章,“前半篇”重在调整减量、形成物理变化,“后半篇”重在提质增效、催生化学反应。为此,省委、省政府对“后半篇”文章进行了前瞻谋划、系统铺排,研究制定了一个综合实施方案、24个专项方案和1个监测评估方案的政策体系,明确了优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能“四大任务”,加快实现“调适、调顺、调优、调强”改革目标,把“前半篇”确定的愿景、构建的框架、形成的格局、激发的活力转化为“后半篇”高质量发展、高效能治理、高水平服务的实效,不断增强群众获得感、幸福感、安全感。
编辑:李翔
责任编辑:马莉莎
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